Коли бездіяльність держвиконавця є протиправною,- висновок ВС

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного вчинення обов’язкових дій. Такий висновок зробив ВС в постанові №342/158/17, текст якої друкує «Закон і Бізнес».

Верховний Суд

Іменем України

Постанова

17 квітня 2019 року м.Київ №342/158/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого — СМОКОВИЧА М.І.,
суддів: БІЛОУСА О.В., ДАНИЛЕВИЧ Н.А. —

розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу за позовом Особи 1 до відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції в Івано-Франківській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою відділу примусового виконання рішень управління ДВС ГУЮ в Івано-Франківській області на постанову Городенківського районного суду Івано-Франківської області від 24.03.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017.

І. Суть спору

1. У лютому 2017 року Особа 1 звернувся до суду з адміністративним позовом до ВПВР УДВС ГТУЮ з вимогами:

1.1 визнати протиправною бездіяльність ВПВР УДВС ГТУЮ щодо виконання постанови Городенківського райсуду від 18.07.2016 про зобов’язання управління праці та соціального захисту населення Городенківської районної державної адміністрації стосовно виплати йому щорічної разової грошової допомоги до 5 травня за 2016 рік;

1.2 зобов’язати вчинити дії в межах, на підставі та в порядку, визначених законом «Про виконавче провадження».

2. На обґрунтування позовних вимог зазначив, що Городенківський райсуд постановою від 18.07.2016 визнав протиправною бездіяльність УПСЗН щодо перерахунку Особі 1 щорічної разової грошової допомоги до 5.05.2016; зобов’язав УПСЗН нарахувати й виплатити Особі 1 щорічну разову грошову допомогу до 5 травня за 2016 рік відповідно до ст.12 закону «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» в розмірі 5 мінімальних пенсій за віком, обчислених відповідно до абз.1 ч.1 ст.28 закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», враховуючи фактично виплачену суму грошової допомоги до 5 травня 2016 року.

3. На виконання цієї постанови суд видав виконавчий документ, з яким позивач звернувся до органу ДВС. Позивач зазначив, що виконавче провадження за згаданим виконавчим документом відкрито з пропуском визначеного законом строку. Крім того, держвиконавець проявив бездіяльність, позаяк: станом на 17.02.2017 постанова суду в частині здійснення позивачу перерахунку, нарахування й виплати щорічної разової грошової допомоги до 5 травня за 2016 рік не виконана; після отримання з УПСЗН перерахунку старший держвиконавець Пилипюк Я.В. мав би відповідно до ч.2 ст.6 закону «Про виконавче провадження» від 2.06.2016 №1404-VIII направити цей перерахунок разом з виконавчим листом органу, що здійснює казначейське обслуговування бюджетних коштів.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. Городенківський райсуд постановою від 18.07.2016 (у справі №342/529/16-а) визнав протиправною бездіяльність УПСЗН щодо перерахунку Особі 1 щорічної разової грошової допомоги до 5 травня 2016 року; зобов’язав УПСЗН здійснити перерахунок, нарахувати й виплатити Особі 1 щорічну разову грошову допомогу до 5 травня за 2016 рік відповідно до ст.12 закону «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» в розмірі 5 мінімальних пенсій за віком, обчислених відповідно до абз.1 ч.1 ст.28 закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», враховуючи фактично виплачену Особі 1 суму грошової допомоги до 5 травня 2016 року.

5. 19.11.2016 Городенківський райсуд видав виконавчий лист у справі №342/529/16-а, який 1.11.2016 позивач разом із заявою подав до ВПВР УДВС ГТУЮ.

6. Суди зазначили, що вказаний виконавчий лист надійшов до ВПВР УДВС ГТУЮ 1.11.2016, свідченням чого є вхідний штамп на ньому.

7. 11.11.2016 старший держвиконавець ВПВР УДВС ГТУЮ ухвалив постанову ВП №52855177 про відкриття виконавчого провадження щодо виконання виконавчого листа №342/529/16-а, виданого Городенківським райсудом. З-поміж іншого в цій постанові зазначено, що заява на примусове виконання подана 8.11.2016 і надано строк боржнику (УПСЗН) 10 робочих днів для добровільного виконання рішення суду.

8. Відповідно до листа УПСЗН №2407 від 2.12.2016, надісланого у відповідь на лист старшого держвиконавця ВПВР УДВС ГТУЮ №04.1-19/4063 від 11.11.2016, на виконання постанови про відкриття виконавчого провадження ВП №52855177 від 11.11.2016 проведено перерахунок грошової допомоги та зазначено таке: за рішенням суду 5650 грн., виплачені суми 920 грн., різниця 4730 грн.; провести виплату Особі 1 немає можливості, оскільки коштів на рахунках УПСЗН та бюджетної програми для забезпечення виконання рішень суду немає.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення

9. Городенківський райсуд постановою від 24.03.2017 позов задовольнив.

10. Визнав протиправною бездіяльність ВПВР УДВС ГТУЮ щодо виконання постанови Городенківського райсуду від 18.07.2016 у справі №342/529/16-а про зобов’язання УПСЗН стосовно виплати Особі 1 щорічної разової грошової допомоги до 5 травня за 2016 рік у виконавчому провадженні ВП №52855177.

11. Зобов’язав ВПВР УДВС ГТУЮ вчинити дії в межах, на підставі та в порядку, визначених законом «Про виконавче провадження» щодо виконання виконавчого листа, виданого Городенківським райсудом 19.10.2016 у справі №342/529/16-а.

12. Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 20.06.2017 залишив постанову суду першої інстанції без змін.

13. При ухваленні таких рішень суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач не надав доказів виконання виконавчого листа у справі №342/529/16-а, а на підставі наявних у справі доказів встановлено, що починаючи з 7.12.2016 (з дня отримання листа УПСЗН №2407 від 2.12.2016) держвиконавець не вчиняв ніяких дій для виконання судового рішення, передбачених законом №1404-VIII.

IV. Касаційне оскарження

14. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

15. На обґрунтування своїх вимог зазначив, що позов заявлено до неналежного відповідача, а висновки, яких дійшли суди, є безпідставними й невмотивованими. Зокрема, касатор зауважив, що сам факт невиплати боржником коштів не може свідчити про протиправну бездіяльність держвиконавця.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

16. Згідно із ч.2 ст.19 Конституції органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

17. Відповідно до ч.1 ст.1 закону №1404-VIII виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) — сукупність дій визначених у цьому законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією, цим законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього закону, а також рішеннями, які відповідно до цього закону підлягають примусовому виконанню.

18. Відповідно до ч.1 ст.5 закону №1404-VIII примусове виконання рішень покладається на органи ДВС (держвиконавців) та у передбачених цим законом випадках — на приватних виконавців, правовий статус та організація діяльності яких установлюються законом «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів».

19. Згідно із ч.1 ст.6 закону №1404-VIII у випадках, передбачених законом, рішення щодо стягнення майна та коштів виконуються органами доходів і зборів, а рішення щодо стягнення коштів — банками та іншими фінансовими установами.

20. За ч.2 вказаної статті, рішення про стягнення коштів з держорганів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.

21. Згідно із ч.1 ст.13 закону №1404-VIII під час здійснення виконавчого провадження виконавець учиняє виконавчі дії та приймає рішення шляхом винесення постанов, попереджень, унесення подань, складення актів та протоколів, надання доручень, розпоряджень, вимог, подання запитів, заяв, повідомлень або інших процесуальних документів у випадках, передбачених цим законом та іншими нормативно-правовими актами.

22. Відповідно до ч.1 ст.18 закону №1404-VIII виконавець зобов’язаний вживати передбачених цим законом заходів щодо примусового виконання рішень, неупереджено, ефективно, своєчасно й в повному обсязі вчиняти виконавчі дії.

23. За змістом п.1 ч.2 ст.18 закону №1404-VIII, виконавець зобов’язаний здійснювати заходи примусового виконання рішень у спосіб та в порядку, які встановлені виконавчим документом і цим законом.

24. Відповідно до ч.1 ст.2 закону «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» від 5 .06.2012 №4901-VI держава гарантує виконання рішення суду про стягнення коштів та зобов’язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є: держорган; держпідприємство, установа, організація; юридична особа, примусова реалізація майна якої забороняється відповідно до законодавства.

25. Відповідно до чч.1, 2 ст.3 закону №4901-VI виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є держорган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, у межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого держоргану, а в разі відсутності в зазначеного держоргану відповідних призначень — за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.

26. Стягувач за рішенням суду про стягнення коштів з держоргану звертається до центрального органу виконавчої влади, що реалізує держполітику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, у строки, встановлені законом «Про виконавче провадження», із заявою про виконання рішення суду.

27. Відповідно до п.9 ч.1 ст.39 закону №1404-VIII виконавче провадження підлягає закінченню в разі фактичного виконання в повному обсязі рішення згідно з виконавчим документом.

28. Відповідно до ст.6 закону «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» від 2.06.2016 №1403-VIII систему органів примусового виконання рішень становлять:

1) Міністерство юстиції;

2) органи ДВС, утворені МЮ в установленому законодавством порядку.

29. Згідно із ч.1 ст.7 закону №1403-VIII відповідно до цього закону держвиконавцями є керівники органів ДВС, їхні заступники, головні держвиконавці, старші держвиконавці, держвиконавці органів ДВС.

30. Згідно з п.3 Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом МЮ від 2.04.2012 №512/5 органами ДВС є:

31. департамент ДВС Мін’юсту, до якого входить відділ примусового виконання рішень;

управління ДВС головних територіальних управлінь юстиції Мін’юсту в Автономній Республіці Крим, областях, мм.Києві та Севастополі, до складу яких входять відділи примусового виконання рішень;

районні, районні в містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні відділи ДВС відповідних територіальних управлінь юстиції.

32. Відповідно до ч.1 ст.181 Кодексу адміністративного судочинства (у редакції, яка діяла до 15.12.2017) учасники виконавчого провадження (крім держвиконавця, приватного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду з позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю держвиконавця чи іншої посадової особи органу ДВС або приватного виконавця порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено іншого порядку судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб.

33. Згідно із ч.3 ст.181 КАС відповідачем у справах із приводу рішень, дій або бездіяльності держвиконавця чи іншої посадової особи органу ДВС є відповідний орган ДВС, а у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності приватного виконавця — приватний виконавець.

34. Норми аналогічного змісту містить ст.287 КАС у чинній редакції (чч.1, 3).

VI. Позиція Верховного Суду

35. Предметом оскарження в цій справі є бездіяльність державного виконавця, протиправність якої, судячи зі встановлених обставин справи, полягає в тому, що держвиконавець починаючи з 7.12.2016 не вживав заходів для того, щоб виконати виконавчий лист, виданий на підставі судового рішення у справі №342/529/16.

36. На переконання колегії суддів, висновки, яких дійшли суди попередніх інстанцій у цій справі, є поспішними та необґрунтованими.

37. Як протиправну бездіяльність суб’єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов’язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб’єкта владних повноважень, були об’єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

38. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов’язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов’язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з’ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

39. Суди з’ясували, що боржник перерахував позивачу щорічну одноразову грошову допомогу до 5.05.2016 (за згаданим судовим рішенням), але не виплатив її через відсутність бюджетного фінансування, про що повідомив держвиконавця.

40. Висновки судів про протиправну бездіяльність ґрунтуються на тому, що протягом двох місяців від дати отримання вказаної відповіді боржника про перерахунок коштів стягувачу держвиконавець не вчиняв жодних дій, спрямованих на те, щоб виконати судове рішення, за яким розпочато провадження.

41. Однак суди не навели жодних мотивів/обґрунтувань стосовно того, що було проявом саме протиправної бездіяльності держвиконавця, тобто які фактичні обставини свідчать про те, що невиконання згаданого судового рішення станом на певну календарну дату є результатом невжиття держвиконавцем заходів та/чи ухвалення рішень (і яких), які він у межах своїх повноважень був зобов’язаний вжити/ухвалити, але не зробив цього, і що об’єктивно йому завадило.

42. Тому, на думку колегії суддів, констатація факту невиконання судового рішення без з’ясування обставин стосовно того, що зумовило його невиконання, не може бути достатнім і переконливим свідченням того, що держвиконавець допустив протиправну бездіяльність.

43. Окрім того, треба звернути увагу судів на те, що з огляду на наведені положення закону №1403-VIII, КАС та інструкції, ВПВР УДВС ГТУЮ не є належним відповідачем у цій справі. Позаяк позивач оспорює бездіяльність держвиконавця ВПВР УДВС ГТУЮ, то належним відповідачем за цим позовом повинен бути орган ДВС, до складу якого входить ВПВР, бездіяльність держвиконавця якого є предметом оскарження в цій справі (управління ДВС ГУЮ в Івано-Франківській області).

44. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах доводів касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що відповідно положень чч.2—4 ст.353 КАС (у чинній редакції) рішення судів попередніх інстанцій в цій справі треба скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись стст.3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС, ВС

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу відділу примусового виконання рішень УДВС ГУЮ в Івано-Франківській області задовольнити частково.

2. Постанову Городенківського районного суду Івано-Франківської області від 24.03.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 в цій справі скасувати й направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.